令人迷惘的經濟自由度排名 ()

~ 台灣經濟出路的理想與哀愁

2015 0226 James Wu

 

由美國傳統基金會與華爾街日報合作編制的「2015全球經濟自由度報告」日前公佈,台灣經濟自由度排名持續進步到全球第十四名,而主持研究的美國重要智庫也首次選定台北作為巡迴發表的地點之一,甚至會議中將該指標發佈與台美經濟合作洽談連接起來,進行延伸探討以及宣傳。該指標公佈後,外界仍繼續各說各話,各取所需,強調自由化救台灣論者持續主張該如何讓台灣的排名更進步否則沒有未來,相對的,質疑自由化已不是台灣主要發展方案之論者則從該指標發布中尋找論述支持點,而戮力追求簽訂FTA或自由貿易協定的產學研單位則把美國人日益頻繁來台探路宣傳當作可望進入TPP 的績效,並以此主張台灣內部必須加速接受美國提出的貿易方案,包含開放具有爭議的非自然方式畜養的肉品 (俗稱瘦肉精肉品),這樣才算與「國際接軌」、「自由化」

 

此指標公佈,帶來許多有意義的延伸思考,本文將討論下列幾個議題:

一.  台灣的經濟不夠自由開放嗎?

二.  「自由開放」的定義為何? 成本代價為何? 效益為何?

三.  進一步自由開放會是台灣最重要的經濟政策嗎?

四.  台灣是否適合學習香港、新加坡、韓國的發展策略?

五.  台灣 FTA 受困挫敗 v.s. 美國TPP 戰略主導的新局

 

一、台灣的經濟不夠自由開放嗎?

根據這份全球經濟自由度指標的研究,近幾年台灣的全球排名持續進步,目前來到第十四名,緊追在第十二名美國之後,而且台灣還比日本、南韓、德國、法國的經濟自由度還要高。

 

全球排名如下:

1.香港 2.新加坡 3.紐西蘭 4.澳洲 5.瑞士 6.加拿大 7.智利 8.愛沙尼亞

9.愛爾蘭 10.模里西斯 11.丹麥 12.美國 13.英國 14.台灣

 

16. 德國 17. 荷蘭 19. 芬蘭 20. 日本21盧森堡 23 瑞典 26 冰島 27 挪威

29 南韓 30 奧地利 31 馬來西亞 40 比利時 49. 西班牙 59. 墨西哥 70. 土耳其 73 法國 75 泰國 80 義大利 105 印尼 118 巴西 128 印度 130. 希臘

139.中國 143. 俄羅斯 148 越南 171 伊朗 178 北韓  (僅列出重要國家作為討論參考,詳見 Source: http://www.heritage.org/index/ranking)

 

美國傳統基金會成立於1973年,屬於保守派的重要智庫,主張小政府,捍衛個人自由與傳統價值,強調美國須有強大國防力量。該機構自1995年起與華爾街日報共同編撰全球經濟自由度報告,本段暫先不探究其編制的基礎包含哪些項目與實質內涵,留待文章後段探討,僅初步先看指標結果,就可以打破許多台灣流傳已久的錯誤見解。

 

從這個指標來看,台灣的經濟體制不但沒有鎖國,還高度自由開放,經濟自由度領先大半的發展先進國家,也領先主要產業競爭對手南韓;相較於世界上簽訂FTA最多的兩個國家,南韓 (FTA簽約國最多,自由度排第29)墨西哥 (簽約國數量第二名,經濟自由度第59),其經濟自由度排名都落在台灣後面;而被納入所謂高標準自由化協議TPP談判的國家中,也有好幾國自由度遠不如台灣,例如馬來西亞排名31,祕魯47名,甚至政治經濟都高度不自由的越南排世界第148名也能被納入TPP 範圍,而鄰國日本第20名、南韓第29名,其經濟自由度依照這份調查報告都還比台灣來得「不自由」;至於近年來大力用文宣來製造開放印象的中國,經濟自由度在全世界排名落在第139名,這個排名合不合理,拿給在中國實際參與經濟活動的人來檢視,應該不難獲得證實。以這個指標當作參考點,會很難理解近年來台灣的輿論,為何要不斷鼓吹向中國大陸學習自由開放,媒體與政府全面吹捧實際上很不自由的自貿區,背後可能的解釋,就是輿論管道已經被控制了。

 

準此,歷年來台灣內部高唱「只有加緊自由開放才能拼經濟、救台灣」的議題,很輕易就被倡導自由經濟的美國智庫的研究給戳破。台灣想提升發展程度、想提高產業競爭優勢、想多簽訂FTA、或者想加入區域經濟整合,在自由化方面的努力,台灣已經作到接近極致,甚至可能已經還過度開放而帶來更大損害 (參見下一個議題討論),但經濟發展瓶頸還是沒有解決,可見關鍵不在台灣不夠自由化,而是有其他更重要的因素。

 

台灣的經貿體制偏向自由開放還是鎖國封閉,經濟體制屬於自由還是不自由,不光從本文所引述的經濟自由度研究報告中可以得到明確解答,在先前探討TPP與RCEP的狂潮系列文章中也曾指出 : 台灣加入WTO時候所作的開放承諾,不但遠遠比中國大陸要高,甚至也比新加坡、南韓的承諾開放程度都還要高 (參見圖一),特別是服務業的開放項目早就特別突出,這還是由中經院WTO中心依據WTO認定的開放程度標準所換算出來的結論。而台灣國家門戶洞開、自由放任的結果,到底帶來競爭力的提升、還是流失,帶來民眾生活福祉的上升、還是下滑,在加入WTO十多年後,答案應該也很清楚。靠著大幅度體制自由化並沒有自然帶動台灣產業的升級、反而在開放產業外移向低生產成本地區下,造成國內疏於追求研發升級,如今才反而面臨被後進者所追趕困境。

自由化的兩面刃用錯了,就是弊大於利,事實勝於口水,卻還可以被爭論多年,甚至被以台灣鎖國的話術來長期洗腦。由此可見台灣政經體制雖然被各界從多種面向都評定為高度自由化,言論空間也尚稱開放,但輿論的品質、政策辯論的素養,還是距離先進社會有所落差,而低落的政策探討能力、混淆是非的社會風氣,正不斷反映在陷入瓶頸的發展陷阱中。

 

圖一 : 台灣服務業開放程度與亞太各國之比較

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Source: 中經院 WTO 中心 (2013 04)

說明: GATS 是加入WTO 所承諾自由化項目所換算得分,台灣得分甚高

 

二、「自由開放」的定義為何? 成本代價為何? 效益為何?

稍具思辯能力者很快就會問,「經濟自由度」指標代表什麼? 這個指標能夠反應大家所認識的經濟自由嗎? 台灣排名這麼前面,為何經濟前景還是讓人憂慮?

 

這一層面的思考很重要,延伸出來,台灣社會習慣 (被引導) 追求數字排名當業績的習慣,應該被仔細檢討。除了自由化一項,其他如政府高度重視洛桑管理學院編制的全球競爭力」排名,其編制方法中,勞工薪資越低代表競爭力越高、環保成本越低則競爭力也越高、稅率越低當然也是競爭力越高,這類指標是以廠商跨國經營方便為考量標準,竟然被當作國家政策成效指標,還在媒體年年放大宣傳,甚至還衍生出「競爭力論壇」、「競爭力中心」之類名義的產官學聯合體,光求名稱好聽,不顧實際內涵,這也是社會不夠進步的呈現。

 

不求甚解下,台灣社會常津津樂道於排名部分領先對手,但為何實際競爭下來卻是節節敗退,主流意見卻很少探討。經濟自由度、全球競爭力」從文字上聽起來都很美妙,似乎誰都不該拒絕,但到底實質內容講的是什麼? 指標適用在怎樣的範圍? 適合用來當作國家發展策略的檢驗指標嗎? 這些都不是高深的學術理論,但社會上有多少人有願意或能力稍微探討一下,實事求是的探討能力與風氣,才是區分先進社會與後進國家的差異關鍵。

 

回到「經濟自由度」的研究,根據這份報告,指標包含四個面向 :

  1. 法治 : 財產權明確定義與保障、貪污程度
  2. 小政府 : 政府開支、財政自由度
  3. 法規有效性 : 商業自由度、勞工自由度、貨幣自由度
  4. 市場開放 : 貿易自由、投資自由、金融自由

 

從上述文字來顧名思義,部分有待參閱報告的說明才能確認所指定義為何,部分則很容易理解跟俗稱的自由經濟如何聯繫,以下稍作說明,將作為接下來論證的基礎,從細節討論可看出經濟自由度背後隱含的可能代價、與效益。

 

: 台灣在經濟自由度的各面向得分

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Source: The Heritage Foundation

首先,法治面,財產權保障台灣得到71分、清廉程度只有60分,有待加強。台灣內部談自由化,官員標準答案是法規鬆綁,這出現了嚴重的迷思。在食品安全出現問題時,我們才發現犯案當事人只有輕度罰則,與其不當獲利或造成的社會傷害遠不成比例,自然沒有嚇阻犯罪的效果,甚至整個行政體制無法從源頭、油制度面來控管監督食品安全,只能依賴民眾擔任偵探自己調查,這也是自由開放嗎?;在高雄氣爆發生,我們發現竟然這些管線沒有主管機關,出事責任只有歷史共業,卻也無法可管;在官商以BOT 方式將價值百億、千億的國家資產,五鬼搬運給特定人時,竟然也無法可管,推給商業契約,而契約則交由公務員恣意簽訂,權力與責任顯然不相符,目前只到找不到行賄的金流對價證據,以BOT來搬運國家資產至今還是無法可管,頂多訴諸對商人缺乏約束力的社會觀感;外國勢力明顯接管台灣媒體,目前還是無法可管,只能仰賴高社會成本的公民上街稍作緩衝,但背後的決策黑手仍可輕鬆在冷氣房內思考如何化解抗爭,巧妙布局來躲過漏洞百出的法律規範。台灣的法規真的太嚴格嗎? 實際上漏洞百出,更應該談的是法規健全化,而不是法規鬆綁。至於全球化過程中,經常要面對的問題是該不該追隨國際標準 (通常變成大國量身訂作的標準),則該有務實的取捨,有時是不得不接受,但此時必須清楚釐清能換回怎樣的國家利益;當還有能力主張時,則為何不爭取適合本身體質的法規標準? 誰說國際標準就有利於每個國家? 歐洲人以法規來拒絕基因改造食品、限制瘦肉精肉品,美國人則交給民間去發展不敢強推,台灣竟然搶著以政府來主推基改產品,背後思維,不也落入與國際接軌的盲從?

第二面向,小政府方面,台灣得分相當突出,兩個次項目分數都在80分以上,其中財政自由度 (fiscal freedom) 由三個指標所組成,包含最高級距的個人所得稅率、最高級距的企業所得稅、與稅收佔GDP比例,由於台灣整體稅負低廉且近年大幅降稅,在這個面向的「自由度」評價相當高得80.4分;政府開支規模相對於GDP比重越小,則定義成經濟自由度越高,台灣在此項目得分高達87.1,因為政府對GDP 貢獻很低。從這個指標中可看出,台灣在財政困窘下,政府支出無法發揮帶動經濟的效果,連年舉債造成財政存續能力受到威脅,卻因此換來「經濟自由度」得分的增加

 

第三個面向法規有效性,細分為的三項。商業自由度主要評估開公司、取得執照、結束營業等所需耗費的時間,這方面台灣得分92.4,屬於最高度自由等級的國家;勞工自由度包含六項次指標,最低工資、工作時數彈性、解雇員工自由度、強制性解雇賠償金等,大致而言,對於勞工保障越高的法律規定,代表經濟自由度越低,台灣在這方面只有得到55.2分,或許因為台灣聘僱與解雇員工仍然不夠「自由」;至於貨幣自由度包含兩個面向,物價管制高則自由度低,通膨率高穩定度低則減損自由度,合計台灣得分83.3,可歸因於台灣央行穩定物價的功力,以及台灣在物價管制方面已經相當自由開放。

 

第四面向的市場越開放,顯示經濟自由度越高,這點與常識相符,名詞最容易理解。台灣在貿易面屬高度自由 86.4分,投資自由度屬中上75.0分,金融自由則是60.0分。

整體而言,台灣平均得分 75.1,遠高於世界平均,距離高度自由的經濟體 (世界前十名) 的平均得分高達84.6 仍有距離,但已經名列全球前14名,經濟自由度緊追在美、英之後。(圖二) 

圖 : 台灣經濟自由度分數逐年上升                        圖 : 台灣與國際的分數比較

 

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Source: The Heritage Foundation

 

內行人看門道,不會光用字面來決定支持或反對「自由化」,如果您有耐心,看完上述這段技術性的定義解釋,那「經濟自由度」指標就有了更多的探討依據。

 

簡單舉例,2008年以來台灣大幅降低企業所得稅雖然造成國家財政風險上升、稅負過度依賴薪資所得、甚至被批評間接助長房地產泡沫等問題,卻是 "經濟自由度" 分數提升的重要因素。由此可看出,經濟自由度絕非政府施政的唯一目標, 過度偏重經濟自由度,很容易在其他面向失衡,包含財政健全、政府財政能力、稅制公平、社會安全、勞工權益等,這些政策目標都常會以與經濟自由度形成互相牽制、彼此取捨的效果,良好的經濟制度與政策,必須在這些面向中取得平衡,在成本與效益中好好拿捏,在效率與公平等目標間作出選擇,而不是盲目的追求單一面向目標,而無視於對其他面向目標的傷害。

 

當年決策者力排眾議,盲目降稅,讓台灣的稅收佔GDP 比例降到只有11%,居世界最低等級水準,也讓台灣財政陷入高風險,政府收支從20年前的盈餘轉為赤字,到大量累積赤字,再到眼看不改革稅制(與退休、健保制度)則國家財政將無法存續。引用朱敬一院士的用語,這是「錯誤的降稅」,讓台灣財政體質惡化、貧富差距擴大、國家風險上升,卻也造就「經濟自由度」提升,政策目標該如何取捨,可受公評。

 

三、進一步自由開放該是台灣最重要的經濟政策嗎?

從各國經濟自由度的排名中雖可以看到,國民生活水準與經濟自由化,有大致粗略的同向關係,但不是一對一的函數關係,更非必然的因果關係。

 

許多經濟發展程度高、生活水準比台灣要好的國家, 「經濟自由度」都還排名在後面, 同樣也可讓我們理解到,更多的自由化、開放、法規鬆綁,不但不是經濟發展、社會進步的絕對必要條件, 還常常要附帶很大的代價,政策如果偏頗只重視經濟自由度,偏廢其他目標的同步進展,不但無助於經濟發展與生活水準,甚至會有反效果。

 

明確的講,良好的自由化,必須同時兼顧其他政策目標,才會產生平衡、穩健、利益均沾、可持續的發展模式,這才是國家該設定的政策目標;相對的,隨著自由化程度越高,而其他面向的政策目標卻還無法同步跟上此時還進一步推動自由化,例如降稅、降低勞工安全標準、放鬆食品安全規範,則帶來的邊際效益低,但負面成本可能更大在社會體質還無法承受時任意擴大開放例如社會福利安全網不夠健全就貿然開放外來勞工、或放寬勞工保障標準,在國家安全監控機制未能建立前就開放具敵意的真假外資進入敏感性產業,在房地產法規稅制未能抑制炒房保障自住者的市場自由之前就鬆綁外來資本進入本國房產,或在金融業、媒體業的實質控制力很容易受到威權國家吸納淪為統治工具的情況未能處理下就貿然開放互相參股投資,這些都會對國家產生弊大於利的效果,台灣很可能正是處於這個階段,盲目開放造成傷害的道理連眾多一般公民都看懂了或有切身感受了,但關鍵的決策機構、輿論管道、論述製造者已經不再以整體國家利益與國民要求為念,形成權力與民意的落差,民主法治遭到破壞反映在政策形成機制的缺乏民意正當性。

 

 

值得一提的是,本文引述的「經濟自由度」指標,只是美國自由派智庫所重視的面向,是比較容易量化、容易作跨國比較的項目,主要偏重在法規、稅制等有形的體制,而經濟自由的實質內涵當然不僅止於此,只是這個指標具有重要的代表意義,相當大程度能反映各國體制的「經濟自由程度」。除了指標所涵蓋的有形經貿體制法規稅制,形成體制法規的背後,各國不同的治國思想、學術思潮、勞工與消費者意識、商業運作習慣、公民社會、輿論有效性、政商關係、乃至最重要的政策形成過程等,都是影響該國是否偏向經濟自由,無形但更根本的基礎。

進一步探討,還會涉及未納入指標內的其他法規、制度、社會規範、交易習慣、隱形社會契約,甚至所謂的潛規則、不能說的秘密、說一套作一套的習慣,這些都會影響各國的經濟自由化的實質程度。近年來西方國家開始檢討,當初以WTO開放標準來同步規範各國,原本想以一體適用的規則讓各國能在相同標準下競爭產業能力。但在相同的開放規範下,到了某些威權資本主義的地方,就容易受到扭曲,出現大量表面開放、實際沒開放;名義上自由化,實際高度不自由;或近年打著反壟斷的名義來保障國有壟斷的案例,這讓當初試圖以國際法架構來規範各國經貿行為的想法,受到嚴重挑戰,簽再多條約也只能約束法治國家,這也是WTO 功能受到質疑挑戰的另一個來源。

 

整理:

 

l          本文主張,經濟自由化只是眾多政策目標之一,國家要追求發展,還要包含分配公平、社會穩定、法治健全、輿論監督、財政體質、政府能力、產業技術、全球市場地位、勞工與消費者保障、國家安全等等多重目標。經濟自由化經常與其他政策目標形成競爭、排擠、牽制,必須作出平衡取捨。

 

l          多面向的目標都要同步兼顧,平衡推展,才能推動可持續、持久、穩健的國家發展模式,偏頗的單推經貿自由化將弊大於利。

 

l          台灣經貿體制已相當自由,未來要繼續發展,不能再「盲目」高喊更多的自由化,有策略、有配套、有目標的謹慎使用台灣僅剩的自由開放籌碼,自由化要花在刀口上。真正的國家競爭力是顯現在商業競賽、外交角力中,能夠說不的實力,或稱議價主導力,效法血汗工廠日以繼夜的工作或讀書不是競爭力。

 

l          法規要更健全,而不是盲目鬆綁或任意跟隨外國標準;市場體制要更完善,避免受到壟斷操作,或製造金錢遊戲,而不是盲目開放外來資金進出炒作;國家安全機制要先強化,不能任由外人透過商業手段與經濟自由化的藉口,實質接管國家。

 

l          須盡速凝聚國民意見與向心力,從真正的國家與產業實力著手升級,才能在國際自由或不自由的競賽中取得更多的利益。

 

 

 

下一篇將探討另外兩個相關議題:

 

四、台灣是否適合學習香港、新加坡、韓國的發展策略?

 

五、台灣 FTA 受困挫敗 v.s. 美國TPP 戰略主導的新局

 

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