三思TPP RCEP 的狂潮

2014 0410 James

 

WTO 架構下的全球貿易整合談判十多年來遲遲沒有進展,嘗試突破的努力,先是陸續出現了搶簽雙邊FTA的熱潮,近幾年更演進為各類區域整合的協約,形成風潮。在前一篇文章,我們提出三個問題,反思全球經濟是否能靠這類的「自由化」來走出發展的長期瓶頸,以下簡短的回顧前一篇文章,同時也針對先前提出的三個反思作進一步的討論。

 

提問 4. 搞小圈圈,是促進自由化,還是新貿易壁壘?

è實際資料 : 全球貿易與投資,隨著FTA洽簽的熱潮,反而出現了下滑

 

從資料上來看,FTA 洽簽的高峰期,正好趕上了金融海嘯,結果資料呈現全球貿易、資金移動、投資規模從2008年至今,連續幾年明顯陷入下滑,並未隨著FTA的大量洽簽就改善了這個全球化的收縮。從這個簡單的兩組資料對比中,我們無法推斷FTA能夠、或不能夠提升全球化 (貿易、金流、投資) 的深化程度,但從邏輯上可反推得知,除了FTA之外,必然還有更重要的因素在影響全球化的進展或退縮,如何正確釐清這個因素,才是全球結構改革應該著重的重點,糾結於FTA恐怕於事無補。

搞小圈圈的方式,兩兩結盟所產生「表面的、暫時的」貿易增進,往往是以排擠在圈外的參與者作為代價,這樣的FTA反而變成了新一代的貿易壁壘,並不一定能促進「整體的」貿易發展。

 

提問 5. FTA 是互相丟泥巴的遊戲,還是老鼠跑滾輪的遊戲 ?

è以鄰為壑,白忙一場

各國三三兩兩搞小圈圈的動作,大量興起的各種FTA規定每份動輒千百條,讓跨國貿易的適用規定變得異常龐雜、而且條文隨時變動,這些交錯存在的FTA所產生的義大利麵混淆效果,讓制度的誘因訊號效果下降,結果實務上真正使用FTA優惠來進行貿易與投資的比例至今仍不高,而貿易參與者面對龐雜的FTA規範反而無所適從。

舉例而言,日本車廠是否要來台灣設廠,利用ECFA可能的優惠關稅,作為進軍中國市場的跳板 ? 如果關稅是成本重點,日本同時也在談日中FTA,難保進度不會超前台灣,而東南亞國家也可以跟中國洽簽FTA,同樣都可能取得降低關稅的待遇,日本車廠該選擇到哪裡布局? 廠房與衛星工廠一旦布局下去,投資與回收都是以一二十年的期間在評估,在紛亂而且多變的關稅條款中,糾結成一團義大利麵條的FTA,反而讓企業投資無所適從。

FTA競賽還常會互相抵銷效果,浪費了大量的國際談判資源,結果可能只是各個貿易競爭者回到立足的原點,產生「白努力效果」,並沒有出現真正的「競爭力提升」。例如這兩天剛剛通過的澳韓、澳日的FTA,原本韓國汽車廠商期待能夠在關稅下降的優勢下打入澳洲市場,沒有料到澳洲同時也與日本達成FAT而降低汽車進口關稅,結果韓國與日本的汽車產業又拉回立足點的平等,一切還是得回歸產品的品質與產業的競爭力,想靠FTA來提升市佔率的策略,幾乎完全被稀釋,這類的案例屢見不鮮,突顯雙邊FTA 的效果主要來自「貿易移轉」,也就是排擠尚未加入者而不是創造新的市場需求,而搶簽FTA最終的結果可能是回到原點,但市場秩序在搶簽的過程中因資訊法規的混亂反而容易受損。

 

提問 6. 競相搶進是否陷入囚犯困境的賽局?

è被動跟進,進退失據

當多國紛紛進入兩兩結盟的競賽,追逐FTA的恐慌情緒發酵下,許多國家陷入被迫參與或者被排擠到邊緣化的窘境,一旦出現為了簽而簽,怕被排擠而勉強硬簽,最終就可能出現了類似「失序貨幣競貶」的效果,就我們的觀察,目前全球FTA的狂潮已經進入這個階段。

 

雙邊貿易協議產生的問題

二次戰後,各國思考重新建立國際秩序,經貿方面提出的布列敦森林體系,包含三個面向,全球貨幣體制設計由IMF來推動與維持穩定、經濟發展由World Bank來推廣,促進全球貿易則設計出WTO的架構,目標是透過多邊的貿易協定,解決二戰之前各國之間兩兩洽簽雙邊貿易協定產生的幾個大問題: 歧視性、貿易轉向、以及失序競賽

上述我們提出的三個反思 (提問4~6),正好就是二次戰前已經出現過的歷史錯誤,當年為了解決脫序的雙邊FTA競賽,才在戰後協議出WTO的多邊貿易架構,期待世界各國能有同一套的標準來進行貿易競賽,避開雙邊FTA產生的脫序問題。

歷經1948年開始的GATT (關稅貿易總協定) 的孵育期,經過數十年的努力讓參與國家日增,最終到1995年才正式建立世界貿易組織WTO。可惜從2001年之後,進一步的WTO談判陷入瓶頸,難以突破,近十年才會有利用WTO條款的漏洞,重新開始進行雙邊FTA的競賽。

圖 全球貿易協議發展歷史

 

 

多邊協議那麼好,為何大家不繼續擴大WTO多邊貿易協議?

WTO 從2001開始的多哈回合談判至今,幾乎談判完全停滯不前,歸咎原因有三,除了比較容易有共識的部分多已談妥入法、參加的成員國越來越多利益越來越難找到平衡點之外,另一個原因,來自世界權力天平的轉向。二次戰後,美國主導全球秩序,一言九鼎,但進入二十一世紀,美國不再獨大,新興國家紛紛主張各自立場,甚至挑戰大國霸權下的世界規則,上述三個原因,大致解釋了為何多哈回合談判以來,WTO談判經常受到後進國家的聯手抵制而毫無進展。

這也就點出了問題的重點,所謂自由貿易協議,是遊戲規則的談判,是利益交換的過程,絕非片面完全開放就能帶來好處,怎樣切下那一刀,決定了誰到比較大塊的餅。各國稟賦條件不同可以依據比較利益原則來進行貿易,通常這能給雙方帶來好處,這個部分的貿易項目,在協議的初始階段容易達成共識;但各國發展階段不同,開放競爭下經常對於後進國家產業產生毀滅性的影響,這樣的自由貿易可就不再受到歡迎,涉及的是南北之爭、是大國與小國之爭,今日所謂高品質、深度的自由貿易協定,實際上都已經在涉及這些深水區。

 

前文提問4~6 主要針對雙邊FTA的問題作討論,接著在本文也接著指出多邊談判背後問題的關鍵,國際貿易學者通常主張貿易越開放必定能夠提升雙方的福祉,但在發展經濟學者眼中,答案就沒有那麼簡單。

 

自由貿易的論戰

1970年代之後,取得論戰優勢的新自由主義政策處方,數十年來一直佔據全球言論市場的主流,「國際化、全球化、自由化」的口號響徹雲霄,彷彿就是不可逆轉的浪潮,實際上這數十年只是人類歷史的一小段。從實際成果來檢驗,新自由主義的經濟政策通常較適用於先進國家,至於能否促進後進國家的發展,答案偏向否定,問題關鍵在於各國產業發展的落差。日本、亞洲四小龍、中國的崛起過程,都是憑藉高度的政府主導,干預性的產業政策,保護乃至補貼的貿易政策,才能扶持這些國家脫離貧窮,建立基本的競爭基礎;相對的,1980年代就高度採納新自由主義政策的拉丁美洲,國家並未因此發展,反而落入頻繁的經濟危機當中。

先進國家當年發跡的過程,都是靠著國家的力量來打開別人的市場,靠著船堅砲利、技術領先、資本優勢來壟斷外國的資源,當年他們並沒有靠著開放自己的市場來取得發展,而是等到取得競爭優勢的時候,才倡導「開放市場」來攻佔後、壟斷、甚至控制後進國家,這個過程已經不是自由貿易的互利,而是你死我活的掠奪。許多後進國家在還沒有建立競爭的基礎之前,不明究理或者被迫貿然開放,往往產業完全被取代、控制,淪為強國的附庸,成為新一代的殖民地,這在非洲、早些年的中南美洲、甚至部份的亞洲國家,都可以看到這樣的例子。韓國學者張夏準提出的Kicking away the ladder 理論,就是在描述先進國家在靠著保護主義壯大自己之後,才踢開保護主義,強推自由貿易,進攻其他後進國家,類似這樣對所謂新自由主義全球化的反思,從中國的林毅夫、美國諾貝爾獎得主Stiglitz ,也都強烈主張類似的論點。

國際經濟學中的自由貿易派、與經濟發展派的爭論,各有適用的條件,不同國家該偏向哪一種理論來設定國家策略,該有更多的思辯,金融海嘯對過去二三十年的自由化、國際化、全球化的理論浪潮,打了一記耳光,許多流行的理論都還在被嚴酷的檢視著。眾所週知,政府與市場兩者之間的分際拿捏,百年來都是經濟學界爭辯的焦點,我們可以接著以下的提問,來反思近年來FTA與區域整合的「自由化」狂潮。

 

提問 7. 如果「自由化」必定帶來福利,那何不支持撤銷關稅,解散政府? 為何不排除邊界,解散國家?

自由經濟的基本教義派、或者鸚鵡學舌跳針派 (Z>B),往往宣稱只有自由化、對外開放、參與全球競爭,才是通往幸福之路。若依照這樣的論點推到極致,為了促進全球貿易通行無阻,則必須盡量消除關稅、消除國境疆界,排除各國制度差異、擺脫政府的存在、甚至不再有國家的區別,果真這樣就能帶來經濟發展、社會福祉嗎? 答案顯然不是,實務上也不可能作到。

也就是說,從極端貿易不自由、到極端自由之間,必然會有一個平衡的最適點,絕非盲目的自由開放、盲目的接受外國制定的遊戲規則,就能帶來最大利益。

主張完全不課稅,完全拋棄政府,完全信賴市場,即使最激進的經濟學教科書也不可能這樣主張,學過經濟學原理的人都已經知道市場會失靈,許多公共議題無法透過市場有效解決,必須經由公共選擇的政治過程來處理,既然要有政府存在,就必須有稅收,所以競爭把各國稅率降低到零、完全排除政府存在的所謂「自由化」,只是荒謬的文宣。

再談到消除國界的障礙,歐盟是一個大膽的實驗,結果鬧出了歐元危機,雖然在政治統合的考量下暫時穩住了局面,但數十年來熱心邁向統合之路的歐洲各國,明顯出現了心態的轉向。近期民調顯示70%的法國人認為進一步的歐盟化會損及該國利益,英國首相則宣布將舉行公投決定是否脫離歐盟,連核心成員國開始回過頭主張各自國家主權與利益,歐盟未來還能走多遠、甚至能否持續現狀,都出現了疑問。歐元危機,讓一度熱門的亞元倡議啞然失聲,少有人再敢提起。

既然各國疆界的存在是事實,主張世界政府太過虛無,政策討論還是得回到凡間來面對現實。國家的存在,有其歷史與地理的淵源,全球化的推展,在許多面向確實降低了國界的阻隔,促進全球的發展的同時也帶來許多的問題,目前的爭議重點在於全球一體化該走到怎樣的程度才不會過度,自由市場的侷限該如何拿捏才不會失控,反而落入弊大於利,就是一個值得深究的議題,本文無力處理這個大哉問,但可以指出來,貿然跟著搖旗吶喊「開放、自由」就能帶來好處,不明究理的結果容易承受其害,否則為何不解除所有關稅、消除企業所得稅、刪除所有法令約束,這樣不就是「法規鬆綁」了嗎?

 

提問 8. 鳥籠式的自由化,活化了誰的貿易? 誰在帶頭 ? 內容對誰有利?

十多年來FTA 的瘋狂競賽,先有帶頭者點火 (如韓國、新加坡),接著有強權主導者加入擴大成全面性戰局 (如美、中),再來才有被動因應的追趕者 (如台灣),同樣面對FTA的利弊取捨,三者所受到的遭遇必然差異很大。

帶頭點火者,利用WTO陷入僵局,另闢蹊徑找到法條的缺口,開啟雙邊談判來建立「相對」貿易優勢,藉以扶持該國產業,近十多年下來布局逐漸成形,不過這些帶頭者所部署的局面,或許將來慢慢有機會收割成果,卻不是推動過去十年經濟表現的推手。我們在提問2 中指出韓國的例子,從1998年開始,出口擴張、產業起飛已經開始,韓國有史以來第一張FTA,與智利的FTA到2004年才生效,對美歐重要市場的FTA則只是最近兩三年才開始生效,FTA的簽署,跟三星、現代從亞洲金融風暴之後重生,攻佔世界市場的關係還不大,反而是韓國高度的政策保護、政府介入、扶持本國企業、將產業價值的精華留在本國,決不允許外流,強調主導權,這些策略才是今日韓國取得國際競爭優勢的主因。

亞洲最積極洽簽FTA的點火者,帶頭跑在前面,能優先選擇洽簽的對象、談判的項目,能先就有利於本身產業發展策略所需要的順序與項目來進行談判,不需要盲目為了簽而簽。韓國過去十年的市場策略,先攻入新興市場,扶持了民族品牌;接著主打歐美市場,提升產品的價值;最後才部署對中、日的FTA,處理最困難的、具有競爭威脅的兩個市場,這個市場開發順序也正是韓國FTA的洽簽順序。對照台灣今日面臨經濟過度傾斜、高度受制的困境,還要被迫繼續擴大依賴,喪失產業自主權與利益分配權,正可看出韓國FTA策略的思路清晰,中國市場潛力雖大,韓國並不敢單壓,要等到企業壯大了才開始進一步嘗試進軍中國市場,從結果來看,或許只是巧合,或許他們早看清楚了該怎樣跟黨國資本主義交手。

金融海嘯之後,循著FTA浪潮,區域整合倡議也順勢興起。大型區域經貿整合,多半需要高度的政治共識,也需要有大國來主導以TPP而言,到底要納入哪些國家,不納入哪些國家,參與的優先順序,協議主題為何,幾乎都是由美國說了算,在在顯示區域經貿整合是由大國在重寫全球政經秩序的外交大戰,主導者、跟進者、被排除者的利弊得失非常明顯。

關於TPP 的緣起、各國利害的爭議點、改變的區域秩序,先前我們曾經在美國戰略四支箭的文中有過討論,僅擷取部分關於簽約競賽,被動者所面臨的困境 :

這樣的結盟賽局,只到達到關鍵的規模 (critical mass),就會產生逼迫其他人必須加入的壓力,這也是韓國、台灣在2013年紛紛表態,不計代價也要盡快加入TPP的原因。只是到了第二輪加入時,已經失去類似日本、越南這樣「被挑選下」第一批加入的場外談判、私下交易的特殊待遇,一切按照已經談妥的新規矩來,不想參加拉倒,而這正是美國在主導的經貿新秩序。 (2014 0214 - 觀點分享 全球結構翻轉下的投資思維 (4) 美國的戰略四支箭。)

台灣努力了數十年,設法加入GATT,WTO,原本以為可以留在全球經貿體系內,可以靠著實力來跟各國公平的經貿競爭,沒想到事與願違,新一輪的FTA大賽、以及緊接而來的區域整合風潮,再度讓被排除在外的台灣陷入了產業競賽立足點的不平等。外交結盟大賽,在國際政治現實下,台灣幾乎毫無著力之處,完全陷入被動,只能努力擔任被動追趕者,台灣能不能簽FTA、能跟誰簽、內容為何,最終的決定權竟然不在台灣,這也就注定了參與這樣的競賽,幾乎沒有得益的可能。

 

FTA賽局的潛規則

正常國家之間,兩兩簽訂的FTA,談判必須逐項交換利益,雙方各取所需。 

針對產業重疊性不高、具互補效果的國家之間,就比較容易達成共識。典型的例子,例如韓國想輸出汽車到澳洲、澳洲想輸出畜產品到韓國,進一步的貿易開放,對雙方利大於弊,結果不難看得出來。不過進一步想,澳洲人若只是因為關稅降低,從買日本車轉向韓國車,全球整體的汽車需求並不一定因FTA擴大,而日本也可跟進與澳洲簽FTA,就又抵銷了韓澳協議的效果。

第二種類型,產業結構複雜、產品相互競爭的國家之間,FTA的考慮就變多了。例如,美歐之間的自由貿易協議,牽涉產業甚廣,雙方處於競爭,各產業受益與傷害間的矛盾難擺平,若非特殊的戰略考量 (例如結盟對抗其他潛在的戰略對手),這樣的貿易協議面對的阻力就很強。日韓FTA,同樣有這樣的競爭矛盾存在。

另外一個類型,是大國與小國間的談判,由於雙方籌碼差距甚大,大國容易在談判中取得較大的優勢,若非刻意讓利,否則小國可以選擇不簽來減少傷害。可是當其他國家都已經陸續結盟之下,小國就會逐漸陷入被邊緣化的威脅,結果是迫於局勢勉強參與,而這樣考慮下的參與,比起當初沒有人搞小圈圈的時候而言,貿易競賽的條件還要更差,也就是雙邊貿易結盟競賽,本質上很容易對於小國不利,產生不公平的競賽環境,長期還容易引發國際衝突。

 

台灣的國家戰略盲點

台灣經濟上的規模與競爭力可算是中型國家,生活水準接近已開發國家,若光看經貿談判,本來應該可以有相當的發揮空間,問題的關鍵在於國際政治現實,讓台灣在外交方面完全陷入被圍困、被邊緣化的局面,這不是台灣單方面能夠改變,想從這裡突圍,非常可能就陷入主導方所設下的戰略陷阱。 

我們在本系列第一篇的連續三個提問中,都是在點出台灣國家戰略上的盲點,台灣何不盡力發揮能夠掌握的部分,為何糾結於完全不具備優勢的外交結盟競賽? 如果要走出困境,台灣能夠做的,是不斷產業升級,在全球供應鏈中扮演更具有價值、更關鍵、難以被取代的角色,把產業的核心價值留在國內,將市場分散到全球避免受制於人,眼光放眼全球、主導權留在國內,這樣的策略布局,才能謀取國家與人民最大的福利。如果落入FTA的結盟競賽,則台灣完全不具備主控力,把國家資源擺在這裡不光只是浪費子彈,而且必然走入被圍困後的唯一缺口,那就是敵手的口袋戰術下,所留下的最後缺口。

 

 

2013 0503 - 觀點分享 審思TPP 與 RCEP 的狂潮

http://jbwu.pixnet.net/blog/post/96649185

第一篇,以三個問題,直接挑戰區域整合、FTA 的一股狂潮,主要從台灣的發展策略角度來思考:

l           提問1. 台灣與中國大陸同時在2001年底加入 WTO,結果對雙方帶來的影響差別很大,甚至結果是反向的,為何會如此 ?

l           提問2.韓國過去十多年的起飛,頻頻超越台灣,是靠 FTA帶來的嗎?

l           提問3. FTA 是經貿戰,還是外交戰? 台灣需要把籌碼與希望都壓在自己最弱的一個戰場嗎?

 

2013 1217 - 觀點分享 再思TPP 與 RCEP 的狂潮

 http://jbwu.pixnet.net/blog/post/102460354

 

第二篇,主要從全球整體貿易流通的角度來思考,再以三個問題來反覆論證:

l           提問4.搞小圈圈,是促進自由化,還是新貿易壁壘?

l           提問5. FTA 是互相丟泥巴的遊戲,還是老鼠跑滾輪的遊戲?

l           提問6. 競相搶進是否陷入囚犯困境的賽局?

 

2014 0410三思TPP RCEP 的狂潮

l           提問 7. 如果「自由化」必定帶來福利,那何不支持撤銷關稅,解散政府? 為何不排除邊界,解散國家?

l           提問 8. 鳥籠式的自由化,活化了誰的貿易? 誰在帶頭 ? 內容對誰有利?

 

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